jueves, 27 de septiembre de 2012

Unidos y sodomizados

Por Ricardo Saldaña (*)
“El que no sabe es un imbécil, pero el que sabe y calla, es un criminal”. Bertolt Brecht                                                                                                                                                                         
El huevo de la serpiente

En un diseño político que hace pie exclusivamente en la conformidad social con un precario desahogo económico, no resulta sorprendente que de la mano del fin de la “abundancia”, empiecen a insinuarse líneas de resistencia al dispositivo de poder hegemónico.

La distribución de los recursos fiscales entre la Nación y el conjunto de las provincias constituye, precisamente, uno de los planos donde la escasez hace contacto con la política.

El conflicto que ha comenzado a desplegarse al interior de nuestra geografía, ya enfrenta a varias jurisdicciones subnacionales con el Estado Federal, y habilita una conjetura válida acerca de la eventual recreación de la “Liga de Gobernadores”, figura asociada a situaciones de tensión fiscal extrema, con potencial amenazante para el equilibrio de poder al interior de la coalición gobernante. La riqueza del debate ilumina la naturaleza perversa del régimen vigente, así como revela su condición de obstáculo insalvable para la reconstrucción de un sistema político montado sobre instituciones “incluyentes”, prerrequisito ineludible para alcanzar la prosperidad económica.

El uso discrecional y extorsivo del reparto de los recursos fiscales para someter políticamente a los gobernadores, es propio de un sistema asentado sobre instituciones políticas y económicas “extractivas”, según la definición con que Daron Acemoglu y Jim Robinson caracterizan a aquéllas orientadas a imponer -en forma autoritaria- reglas de juego económicas que favorezcan la consolidación del polo de poder hegemónico. En su libro “Por qué fracasan las naciones” -casi un relanzamiento de la escuela “institucionalista”- atribuyen a esa malformación la emergencia de un sistema de captura de rentas, que no crea nueva riqueza, sino que se apodera de la ya creada por otros para ponerla al servicio del feudalismo dominante. Según su diagnóstico, esa patología constituye la razón última de la decadencia Argentina,  ya que en la propia esencia de una “elite extractiva” anida su aversión por todo proceso innovador capaz de alumbrar núcleos de poder económico, político o social, alternativos.

Morfología del fenómeno

No obstante que la ley de coparticipación es contundente respecto al monto a distribuir a las provincias, que “no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”, lo cierto es que de cada $ 100 recaudados, la Nación retiene $ 78. Por otro lado, se percibe un problema en el reparto secundario (entre provincias) de los fondos, dado que la asignación de  los mismos entre jurisdicciones no obedece a criterios devolutivos ni redistributivos.

Enfrentamos, en rigor, un Regimen Fiscal Federal distorsionado, que exhibe uno de los mayores niveles de desequilibrio vertical del mundo: las provincias enfrentan importantes responsabilidades de gasto, pero presentan muy modestos niveles de recaudación propia. En efecto, nuestro país representa un caso extremo de baja correspondencia fiscal, por la brecha entre la responsabilidad que tienen los gobiernos subnacionales entre los gastos (ejecutan del 50% al 55% del total) y la recaudación (recaudan entre el 20% y el 25% de los recursos).
La deliberada postergación de una solución estructural, ha impuesto la precariedad de un opaco mecanismo de transferencias intergubernamentales discrecionales, que opera como herramienta de disciplinamiento político de las provincias.

La ecuación ha ido deteriorándose progresivamente. Desde 2003 hasta 2011, las transferencias discrecionales del Poder Ejecutivo llegaron a cubrir casi un cuarto del gasto agregado provincial en salarios y jubilaciones -rubro principal de su estructura de egresos- mientras que en los ´90 representaban apenas un 7 %, en el promedio del conglomerado.
Con todo, esas transferencias discrecionales -que alcanzaron los u$s 35.000 millones en ese período- apenas llegan al 48% de los recursos cedidos por las provincias, si computamos los u$s 58.000 millones cedidos a la ANSES y los u$s 15.000 millones no coparticipados del llamado “impuesto al cheque”. Santa Cruz es la única provincia que escapa a esa regla, ya que en tanto obtuvo transferencias discrecionales por u$s 2.300 millones, sólo concedió u$s 1.100 millones de recursos al Tesoro Nacional.

La consecuencia natural de este proceso se refleja en una pronunciada caída de la participación de las transferencias automáticas a las provincias en el total de la recaudación: de un promedio del 32% en los ´90 se pasó al 27% promedio, entre 2003 y 2011. Esta diferencia de cinco puntos porcentuales implicó para las provincias menores ingresos por u$s 34.000 millones en ese período. Una medida de la magnitud de la vulnerabilidad política que estos recortes imponen a las provincias, puede apreciarse a poco que se repare que su cuantía representa el 62% del total del gasto agregado en concepto de salarios y jubilaciones del nivel subnacional.

Complementariamente, cuando se analiza la distribución de las transferencias discrecionales por habitante, se patentizan injustificables desequilibrios. Así, por ejemplo, Santa Cruz resultó por lejos la más beneficiada, al recibir u$s 9000 per cápita desde 2003, que representan el doble de lo recibido por La Rioja -la segunda más beneficiada- y 40 veces más que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La democracia subnacional desafiada

Una robusta evidencia empírica autoriza a sostener que la conjunción de fuertes desequilibrios fiscales verticales con una alta incidencia de las transferencias discrecionales, afecta la calidad de las democracias subnacionales. Una documentada investigación de Carlos Gervasoni[i]  apela al enfoque con que las ciencias sociales tratan las patologías políticas observables en los llamados estados rentísticos -aquéllos cuyos recursos provienen de fuentes externas, asociadas usualmente a la explotación de recursos naturales- que exhiben un marcado sesgo al autoritarismo. 

La asimilación de ese concepto a las particularidades derivadas del impacto diferencial que tiene la organización de las relaciones fiscales intergubernamentales sobre las finanzas provinciales, revela la existencia de “rentas del federalismo fiscal”, haciendo visible la existencia de una suerte de “Emiratos Subnacionales”. Esta condición relativiza los términos del contrato de ciudadanía -inscripta en el par imposición/representación-, toda vez que un pueblo que no sostiene al Estado con sus impuestos, y cuyo bienestar depende de las rentas que ese Estado distribuye como salarios, subsidios, contratos, o publicidad oficial, carece de incentivos para demandar derechos democráticos, o estímulos para acompañar eventuales alternativas de poder.

La sobrerrepresentación legislativa de las provincias más chicas en la cámara baja, que potencia la  no proporcionalidad de la composición del Senado, perfecciona la coartada perfecta para redondear una representatividad viciada, que pone esas estructuras feudales consolidadas al servicio del poder central de turno. No es casual que una distribución per cápita que discrimina fuertemente a favor de las provincias demográficamente pequeñas, constituya la característica distintiva de nuestro federalismo fiscal.

Las restricciones a la competencia democrática constituyen un aspecto en donde se verifica palmariamente la perniciosa influencia de la organización de las relaciones fiscales intergubernamentales. Mientras en el último cuarto de siglo, en nuestro país, 11 de las 24 provincias nunca vieron al oficialismo perder elecciones para gobernador, en EEUU se registró alternancia en 49 de sus 50 Estados.

En cuanto a la utilización clientelar de los recursos públicos, basta verificar que las tres provincias que permiten la reelección indefinida del gobernador -Santa Cruz, Formosa  y Catamarca- se cuentan entre las de mayor proporción de empleo público sobre población ocupada - orden 20, 21, y 23, respectivamente, entre 24 jurisdicciones- mientras que Córdoba y Santa Fe, que no contemplan ninguna reelección, ostentan los rangos inferiores, con un nivel equivalente a un tercio de aquéllas.

Autonomía Fiscal. La otra mirada

Si se indaga detrás de los desequilibrios verticales, podrá advertirse que el total de la recaudación tributaria provincial alcanza apenas al 4,4% del Producto Bruto Geografico agregado del conjunto de las jurisdicciones subnacionales. El mapa de la proporción de recursos provinciales sobre el total de ingresos corrientes muestra una marcada dispersión, que va desde el 5,7% de Formosa al 84% para la CABA, con sólo seis, entre veinticuatro jurisdicciones, que se ubican por sobre el modesto promedio del 21,2%. Las cinco jurisdicciones de mayor desequilibrio, en tanto, no alcanzan siquiera a la mitad de ese registro.
Fuente: Elaboración propia sobre datos de IDP 2011 Fundación Libertad, y OJF & Asoc.

Los pintores flamencos supieron apelar al efecto del espejo, como un modo de renovar la perspectiva. Con la licencia del caso, echar mano al recurso de la imagen invertida puede facilitar la construcción de una nueva mirada, a salvo de vicios de contemplación, que enriquezca la percepción del fenómeno que nos ocupa. Concebido para desafiar al enfoque convencional, el gráfico ilumina el contraste entre el margen de autonomía fiscal distorsionado por las condiciones vigentes -autonomía efectiva-, con el que resultaría de un ejercicio teórico de asignación geográfica del total de recursos y gastos agregados, según las jurisdicciones donde los mismos se generan -“autonomía potencial-, criterio más en línea con la potencialidad económica de cada provincia. 

El cotejo revela que si bien los desequilibrios más agudos no desaparecen en su totalidad -en buena medida debido a la mala asignación del gasto-, la autonomía promedio se cuadruplica, y su extensión se reduce a dos tercios de la muestra. Con la relatividad propia de un juego de simulación, podría afirmarse que la magnitud de la diferencia entre ambas barras estaría representando, para cada provincia, el margen de autonomía fiscal arrebatada por el modelo centralista de matriz parasitaria que padecemos, que amplifica y profundiza las naturales asimetrías interjurisdiccionales.

Avanzar en un proceso que apunte a desmontar un esquema de centralismo fiscal que desnaturaliza los principios del federalismo, empobrece la significación de todo el proceso político,  y alimenta el círculo vicioso del debilitamiento de la ciudadanía, permitirá restablecer el principio de correspondencia fiscal, indisolublemente ligado al concepto de democracia, entendida como un adecuado equilibrio entre los ciudadanos en su triple condición de votantes, pagadores de impuestos, y beneficiarios de esos impuestos.

24.09.2012
(*) Ricardo Saldaña. Periodista y analista político.


Referencia:


[i] A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism,Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces. World Politics, Volume 62, Number 2, April 2010


Fuente: Comunicación personal del autor