viernes, 22 de febrero de 2013

Pobreza y desigualdad: una perspectiva histórica

Por Martín Lagos (*)
Sin un contexto macro económico adecuado, la ayuda directa y la red de cobertura para la educación, la salud, el orden y la justicia no son suficientes para ofrecer al pobre oportunidades de avanzar y superarse.
Una versión muy estilizada de nuestra historia podría sugerir que si en las tres o cuatro primeras décadas de siglo XX la Argentina tenía los rasgos de una sociedad de desarrollo creciente, con ciertas carencias, pero convergiendo hacia los patrones de las naciones más ricas, en la segunda mitad del siglo el país se retrasó, re adquiriendo de manera gradual los rasgos del subdesarrollo. No se trata sólo del retraso relativo del ingreso per cápita, medida en la cual pasamos del 90 al 40% de los niveles medios del mundo avanzado, sino más bien del retroceso en los indicadores de pobreza y desigualdad, del retraso en materia institucional y de los rezagos en infraestructura y educación.

Hasta mediados del siglo, si bien algunos indicadores sociales mostraban retraso respecto del mundo desarrollado, la inversión en ferrocarriles, rutas, educación y salud y la tracción que ejercía el rápido crecimiento del núcleo pampeano permitían vislumbrar un gradual cierre de esas brechas. En la actualidad, en cambio, los bolsones de pobreza y los índices de desigualdad que con altibajos han ido creciendo a lo largo de las últimas décadas no parecen estar en camino de desaparecer. La extensión de estos índices desde fines de la década de 1970 no es privativa de la Argentina; también se dan en los países más desarrollados. Se han ensayado varias explicaciones, entre ellas la aceleración de la innovación tecnológica y su desigual utilización; así como la incorporación de la inmensa población rural de la China continental al comercio internacional, que habrían puesto fin al largo ciclo de mejoras distributivas asociadas al estado de bienestar y al modelo industrial conocido como “fordismo”.

Pero no es lo mismo sobrellevar estos fenómenos en economías en crecimiento y con inflaciones bajas (todos los países ricos y los emergentes que han aprendido estas lecciones del pasado), que en países estancados y sometidos a alta inflación, como la Argentina actual. En el primer caso, los pobres no pagan el impuesto inflacionario y tanto sus oportunidades como el “piso” de sus ingresos van de la mano o acompañan el crecimiento general de la economía. En el segundo caso, las oportunidades serán más escasas, el ingreso mínimo se estanca o puede incluso decrecer y las familias pobres pagan, vía inflación, un impuesto desproporcionado sobre sus pequeños ingresos y tenencias de dinero.

Consideraciones generales sobre la pobreza y la desigualdad
Los hombres tienen capacidades innatas muy diferentes en lo físico tanto como en lo intelectual. Tienen o adquieren, también, diferentes valores, culturas y aspiraciones. Desde este punto de vista podríamos decir que una desigualdad primaria es consustancial o inherente al género humano y que se refleja en la desigual capacidad de los individuos para generar ingresos a través de su trabajo, de la adquisición de habilidades y de la acumulación de ahorros. En este sentido primario, la desigualdad no depende de algún particular sistema de organización social. No tiene su origen –por ejemplo– en la economía de mercado, tanto como a nadie se le ocurriría decir que los conflictos políticos se originan en la democracia. Por más apasionamiento que el tema genere, de poco sirven las palabras altisonantes, la denuncia simplista o un principismo que soslaye la cuestión de la escasez y las diferencias innatas de los hombres.

La observación y la comprobación de la pobreza y la desigualdad, sin embargo, generan sentimientos y reacciones encontradas que pueden llegar hasta la obsesión. En cada hombre coexisten un instinto de supervivencia individual, que se revela en ciertas conductas egoístas, y un instinto de supervivencia de la especie, que lo lleva a cooperar y mostrar facetas más altruistas. Este instinto unido o superpuesto a las concepciones religiosas y filosóficas, que sostienen que todos los hombres son dignos y merecedores de iguales oportunidades, y al principio democrático de “un hombre, un voto” (principio que también refleja una concepción igualitaria de la humanidad) son poderosas fuerzas que chocan contra esa desigualdad primaria, choque del que provienen buena parte de las doctrinas, políticas y acciones tendientes a acotar la desigualdad de las oportunidades y de los ingresos.

Es muy importante, sin embargo, distinguir los conceptos de desigualdad y de pobreza. Esta última se mide contra el valor mínimo de bienes y servicios a los que debería poder acceder una familia, en tanto que la desigualdad refleja las distancias que separan los ingresos de las distintas familias de una sociedad. Puede por tanto haber desigualdad y aún desigualdad creciente, pero no pobreza, situación que se daría en las regiones de mayor ingreso per cápita. La desigualdad que resulta de la existencia de diferentes talentos puede dar lugar a regímenes impositivos tendientes a su mitigación, pero no tiene por qué generar escándalo. En cambio, es la pobreza la que en todos los casos exige preocupación y acción urgente, no sólo por una razón de justicia, sino también porque su magnitud mide la calidad de la democracia que la sustenta.

Acciones de ayuda directa públicas y privadas
Desde antiguo hubo acciones y políticas privadas y públicas tendientes a mitigar la pobreza y la desigualdad, y se ha discutido cómo lograr que no generen dominio de quien canaliza la ayuda y/o dependencia en quien la recibe. Además, que sirvan para la educación, salud y la genuina promoción del pobre, evitando que faciliten adicciones destructivas, el desvío de los recursos hacia bienes o servicios prescindibles y/o el debilitamiento de la cultura del trabajo .
Si se habla de ayuda directa, en la acción privada de centenares de organizaciones de la sociedad civil como Cáritas, y en las políticas públicas (los diversos planes y la Asignación Universal por Hijo), la experiencia y el sentido común indican que no es recomendable entregar dinero fungible, sino mercaderías (alimentos, ropa, medicamentos, viviendas) y servicios (transporte, educación, salud) o medios de pago no fungibles, como tarjetas magnéticas o cupones, exclusivamente aplicables a la adquisición de esos bienes y servicios.

En la actualidad no hay excusas para no canalizar la ayuda directa de estas maneras, ya que las tecnologías están disponibles.

Otra cuestión de índole práctica, pero indispensable en el caso de las políticas públicas de ayuda directa, es la automaticidad de la entrega y las prestaciones a los beneficiarios. Es la única manera de evitar el uso clientelar por parte de los partidos y personas en los gobiernos nacionales, provinciales y municipales.

Existe evidencia y experiencia sobre el diseño e implementación eficaz de este tipo de políticas públicas, y ambas enseñan que con frecuencia hay que enfrentar privilegios y prejuicios. Ahora bien, toda la acción de ayuda directa, privada o pública puede perder gran parte de su eficacia si es deficiente el funcionamiento de las instituciones estatales (escuelas públicas, hospitales u otros centros de salud, oficinas municipales y sus delegaciones barriales, juzgados de familia y también las comisarías) creadas para brindar servicios y ofrecer contención y atención a los habitantes más vulnerables. Los esfuerzos que Cáritas y otras organizaciones civiles y hasta los ingentes recursos públicos volcados a través de programas como la AUH corren el riesgo de disolverse como gotas de agua en un océano si las instituciones estatales, con sus grandes presupuestos y recursos, no tienen un desempeño eficaz.

Ver al respecto el muy completo trabajo de Ricardo Murtagh “El aporte de las organizaciones de la sociedad civil para enfrentar la pobreza” en http://www.uca.edu.ar/uca/common/grupo32/files/09-ap-sc-org-2002.pdf

El contexto y la ayuda indirecta
Avanzando de lo menor a lo mayor, se pueden tener excelentes iniciativas de ayuda directa privada o pública y una razonable red de cobertura para la educación, la salud, el orden y la justicia, pero si el contexto macroeconómico no es el adecuado, toda esa parafernalia será útil para contener y auxiliar al pobre, y no le brindará muchas oportunidades de salir de su pobreza y avanzar.

Cada crisis –y no hablamos de recesiones suaves o breves, sino de colapsos– hace perder años de reducción de la pobreza, hundiendo más a quienes ya estaban excluidos y creando nuevos pobres. En cuanto a la alta inflación (arbitrariamente definida como la que supera el 10% anual), no sólo deprime el ingreso real de los asalariados y cuentapropistas más informales y menos protegidos por sindicatos o partidos, sino que grava como un impuesto las tenencias netas de dinero de todo el mundo. Dichas tenencias, aunque sean pequeñas, siempre son relativamente más importantes para los pobres que para los ricos, porque aquéllos carecen de instrumentos y/o información para protegerlas.


Es paradójico que, con frecuencia, las políticas económicas que se proclaman más progresistas y que procuran atender o paliar las inequidades en el corto plazo, comprometen –por ignorancia u omisión– el manejo responsable de las finanzas publicas y la política monetaria, provocando más inflación y una alta volatilidad cíclica de la macroeconomía, que terminan perjudicando, en el mediano plazo, a los sectores más vulnerables. Además de la historia, podemos recordar aquí la experiencia del ingeniero Eduardo Serantes, quien tras una trayectoria de cuarenta años en la materia, tanto en el interior como en el conurbano, pasando por el mundo de la política y con una amplia visión de lo que ocurre en otras regiones del planeta, afirma: “No hay condiciones para superar la pobreza y la marginalidad fuera del contexto de un crecimiento económico sostenido y con baja inflación”.

Si nuestra dirigencia política no entiende que el combate contra la pobreza requiere crecimiento estable con inflación baja, o si entendiéndolo es incapaz de hallar los consensos y tomar los compromisos necesarios para lograrlo (como sí se lo ha hecho en Brasil y en Chile, por ejemplo), entonces no habrá esperanza seria de mitigar la pobreza y atenuar la desigualdad.

(*) Martín Lagos. Licenciado en Economía (UCA), M.A. (candidate) in Economics (Columbia University), Eisenhower Fellow, fundador, profesor y presidente del Consejo Superior de la Universidad del CEMA, ex-economista jefe de FIEL y de Bank Boston, ex-director ejecutivo del Consejo Empresario Argentino y ex-vicepresidente del Banco Central y de SEDESA. Artículo publicado en la Edición Nº 453 de "Economía para todos".