sábado, 2 de marzo de 2013

Deuda pública y ajuste fiscal

Por Héctor Giuliano (*)
Este trabajo debe leerse en tándem con el anterior -”Deuda Pública y Déficit Fiscal“ (del 22.2.2013)-, porque ambos son parte de un mismo planteo de fondo sobre lo que está ocurriendo en la Argentina en materia de Deuda Pública: el primero explica cómo y por qué la deuda (una deuda impagable y por ende perpetua) es el factor determinante del déficit fiscal estructural del Estado; y el presente busca explicar cómo el gobierno Kirchner está aplicando un plan de ajuste encubierto para poder tapar este desequilibrio provocado por los servicios de la deuda.

¿Qué es un ajuste fiscal?
En toda economía -familiar, empresaria y/o estatal- rige una regla tan elemental como inexorable: los gastos no pueden ser mayores que los ingresos.
Cuando se produce un desequilibrio en este esquema -caso concreto, cuando hay déficit producto de erogaciones que no pueden cubrirse con recursos normales- la alternativa es cubrir la diferencia con deuda o adoptar medidas de ajuste sobre ingresos y gastos.
Si los desequilibrios financieros son bajos y transitorios los mismos pueden cubrirse con deudas de corto plazo, pero si estas diferencias son relevantes y permanentes las deudas que se contraen para cubrirlos llevan a un refinanciamiento perpetuo que requiere una cobertura continua con más dinero prestado: es el círculo vicioso de “vivir de prestado” que lleva a la trampa de la Deuda Perpetua o lógica de la Usura, porque nunca se puede dejar de ser deudor.
La otra alternativa frente a la toma de deuda es aplicar medidas de ajuste para eliminar el saldo negativo de las cuentas financieras.
La palabra “ajuste” no es buena ni mala en sí misma: cuando los gastos exceden a los ingresos es necesario lograr un ahorro para equilibrar la diferencia; y ese ahorro se consigue ajustando los gastos a los ingresos: sea bajando gastos y/o aumentando los ingresos.
El problema de la Argentina es que no sólo la deuda pública sigue aumentando -ya que no es cierto que nuestro país se esté desendeudando- sino que, a la vez, el gobierno Kirchner está aplicando un plan de ajuste fiscal para poder atender sus servicios.
Dicho con otras palabras: a) tenemos déficit fiscal provocado por la deuda pública, b) se está aplicando un ajuste fiscal para cubrirlo, y c) además se está tomando más deuda.
Lo que sigue es un breve análisis de ese Ajuste que se estaría llevando a cabo.
Por el lado de los ingresos
Las principales acciones en curso que está aplicando la administración Kirchner para aumentar sus ingresos bajo un esquema de ajuste fiscal son tres: el aumento de la presión tributaria, el incremento de precios/tarifas de servicios públicos y la emisión de dinero sin respaldo.
A esto debieran agregarse dos vías complementarias y extra-ordinarias de provisión de fondos: la deuda pública (que sigue creciendo) y el giro de utilidades contables al Tesoro por parte de las principales agencias del Estado (ANSES, BCRA, BNA y otras).
Vamos a explicar, muy sintéticamente, de qué se trata cada uno de estos rubros y qué está resultando del aumento de los mismos:
a) Presión tributaria
Como es público y notorio, el gobierno está obteniendo un importante aumento de sus ingresos fiscales por recaudación tributaria y previsional.
En el año 2012 el Estado percibió unos 680.000 M$, que es un monto 26% superior al del 2011.
Sintomáticamente, este nivel de aumento se corresponde con la inflación real del ejercicio calculada por consultoras privadas -reflejada en el Índice Congreso- y también con las mediciones de precios de las provincias, de modo que no puede determinarse en forma exacta cuánto fue el aumento genuino de recursos y cuánto el derivado de la inflación.
De hecho, los gravámenes que más aumentaron fueron: 1. El Impuesto a las Ganancias (27.5%), que conlleva el retraso del Mínimo no Imponible, 2. El IVA (23.5%), que es el que más se encuentra relacionado con la inflación, 3. Los impuestos a los combustibles (más del 40%), también directamente ligados al aumento de precios, 4. El Impuesto a los Bienes Personales (23.3%), igualmente correlacionado con la inflación, y 5. El Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios -o Impuesto al Cheque- vinculado de la misma manera con la inflación de precios (21.4%).
También tuvieron aumentos relevantes los ingresos previsionales: Aportes Personales (35.1%) y Contribuciones Patronales (34.2%), que ambos se calculan sobre los ingresos nominales de todos los trabajadores, cuyos aumentos también siguen a la inflación real y al retraso de las escalas.
La presión tributaria efectiva en la Argentina se estima hoy en el orden del 36-37% del PBI.
Todos los estamentos del Estado Argentino -Nación, Provincias y Municipios- están hoy aumentando la presión tributaria y/o agregando nuevos gravámenes para elevar sus recaudaciones fiscales; y ello se relaciona con el aumento de los servicios y con la crisis de la Deuda.
b) Tarifas públicas
Los aumentos de precios/tarifas de servicios públicos han sido y son otra de las fuentes de incremento de los recursos fiscales: tanto en forma directa, como son las tasas, aranceles y/o cobros de agencias del Estado que se perciben por los propios entes oficiales; como en forma indirecta, como son los impuestos y/o tasas que se cargan en las facturas de los servicios públicos (caso IVA sobre Gas, Electricidad, Teléfonos, Agua Corriente, etc.).
Es probable que el componente impositivo promedio en las tarifas públicas esté entre un 20 y un 25% de la facturación; y lo es mucho más en los casos de determinadas tasas e impuestos sobre el consumo de determinados productos (como los combustibles y los cigarrillos, por ejemplo).
c) Emisión monetaria
El uso de la impresión de billetes como forma de financiamiento del Estado es un clásico en la Argentina, con los consiguientes efectos inflacionarios.
Esto no quiere decir que toda emisión de dinero provoque inflación, aunque sí la emisión que se da sin correlato con el aumento del PBI, es decir, sin vinculación con el crecimiento económico.
El año pasado el Banco Central (BCRA) aumentó la Base Monetaria en 84.500 M$ -un 38% más- según surge de la diferencia de saldos a fin de 2012 comparado contra 2011 (307.400-222.900).
En el mismo ejercicio, los Adelantos Transitorios del BCRA al Tesoro Nacional se incrementaron en 60.600 M$, es decir, duplicaron su monto (127.700-67.000).
También aumentaron los Títulos Públicos en cartera del BCRA, debido a las Letras Intransferibles a 10 años de plazo que el gobierno le entrega a cambio de retirar reservas internacionales para el pago de la deuda externa. Esta deuda aumentó en el 2012 en 63.400 M$ -un 50%- producto de la diferencia de saldos entre 190.600 y 127.200. Esto representa un aumento de la deuda en dólares con el banco de casi 13.000 MD (una deuda sobre la que el Tesoro no tiene capacidad demostrada de repago).
Como el BCRA compra reservas con deuda -emitiendo dinero que luego esteriliza o rescata con letras y notas (por las cuales paga una tasa de interés del 15% anual promedio)- este aumento de reservas deriva en endeudamiento cuasi-fiscal del banco, expresado en el stock de Lebac/Nobac, que era a fin de 2012 de 100.000 M$ (equivalente a unos 20.000 MD).
Esto quiere decir que el gobierno toma reservas del BCRA para pagar deuda externa -a acreedores extranjeros y también a organismos financieros internacionales- siendo que esas reservas se compraron con deuda. El Tesoro le entrega al banco un título a 10 años -de tipo “vale de caja” o pagaré “paga-Dios”- y con esos fondos cancela obligaciones en moneda extranjera.
El Estado Central queda entonces con un mismo saldo de endeudamiento -ya que lo que pagó a terceros lo debe ahora a un organismo del propio Estado, como es el BCRA- pero el Banco Central se quedó con el aumento de su deuda por Lebac/Nobac que se usan para esterilizar los pesos emitidos para comprar las reservas que se le prestaron a la Tesorería.
Estrictamente hablando, no es cierto que el BCRA lleve a cabo una política de “acumulación” de reservas sino, en realidad, una política de “reposición” de reservas; ya que una de las tareas principales del banco deviene comprar dólares en el mercado -que los adquiere al retrasado tipo de cambio oficial- para reponer las divisas que se le prestan al Tesoro.
Tanto en materia de divisas como en materia de pesos el BCRA ha devenido así una agencia oficial de financiamiento del Estado para el pago de la deuda pública.
d) Deuda pública
Al aumento continuo de la deuda pública como fuente de financiamiento del Estado ya nos referimos ampliamente en nuestra nota anterior: la deuda sigue un mecanismo de refinanciación permanente y además tiene un aumento sistemático superior a los 10.000 MD anuales.
El último stock de deuda pública -al 30.6.2012 (todavía no se conoce el saldo a fin del año)- era cercano a los 200.000 MD (194.000 MD), aunque omitiendo aquí una suma muy relevante de deuda no registrada (que puede estar en el orden de los 50.000 MD, por concepto de capitalización de intereses, indexación de la deuda en pesos ajustada por inflación y cupones ligados al PBI).
Pero ésta es deuda sólo en cabeza del Estado Central: el gobierno Kirchner no informa cuál es el monto de la deuda que existe además en provincias, municipios, empresas públicas, organismos nacionales y fondos fiduciarios, así como por juicios contra el Estado con sentencia en firme. Todas las cuales son deudas que están creciendo.
Y, como hemos visto, tampoco computa la deuda cuasi-fiscal del BCRA, que se encuentra directamente vinculada a su política de reposición de reservas para el pago de deuda externa.
Baste decir que este año, según el Presupuesto 2013, está previsto que el Estado Central otorgue avales por 33.600 MD para el endeudamiento de empresas y organismos oficiales, siendo que el monto de este endeudamiento no se computa dentro del total de deuda pública y que ni siquiera se conoce.
Paralelamente, también está aumentando la deuda pública de las provincias -con Buenos Aires, la CABA y Córdoba a la cabeza- incluyendo la toma de deuda externa y/o con ajuste a moneda extranjera (dólar linked), autorizada siempre por el gobierno nacional.
En consecuencia, la política de endeudamiento sistemático del Estado está creciendo hoy por todos los costados, aunque se muestra sólo para la Administración Central (y aún así, en forma incompleta, dada la existencia de deuda no registrada).
e) Giro de utilidades
Una de las fuentes peculiares de financiamiento del Estado empleada por el gobierno Kirchner es el retiro de ganancias contables de las agencias del Estado: esencialmente de la ANSES y del BCRA.
Se trata de resultados por tenencia de activos, como es el caso de las utilidades por diferencia de cambios del BCRA -la valuación de reservas internacionales en pesos a raíz del mayor ritmo de devaluación argentina- y también por la existencia de activos de baja calidad que se exponen a su valor nominal (fundamentalmente, títulos públicos en cartera, que no tienen garantía cierta de cobro).
En ambos casos, esta combinación de altos activos nominales en pesos deriva en resultados positivos relevantes de “ganancia” en las cuentas de los acreedores oficiales de la Deuda intra-Estado, si bien en la práctica su realización líquida prácticamente no existe.
Estas observaciones son importantes porque hoy más del 60% del fondo previsional de la ANSES está integrado con títulos públicos y porque las Reservas y los Títulos en Cartera son determinantes del valor del activo del BCRA.
En síntesis:
* El gobierno -en todos sus niveles- aumenta la presión tributaria para cubrir el déficit fiscal provocado por los servicios de la deuda pública.
* Esa presión es extensiva al sistema de precios y tarifas de los servicios públicos.
* La administración Kirchner utiliza en gran escala la emisión monetaria para sostener los pagos de la deuda.
* No es cierto que la Argentina se está des-endeudando: la deuda como forma de financiamiento sigue existiendo y además se toma más deuda.
* La Deuda intra-Estado y la apelación al giro de utilidades contables sin base efectiva están comprometiendo las disponibilidades del propio Estado.
Como hemos dicho en nuestro trabajo anterior, el aumento en la fuente de financiamiento del Estado 3-Deuda Pública determina que se usen cada vez más las otras dos fuentes de fondos, 1-Presión Tributaria y 2-Emisión Monetaria, para poder sostener el costo financiero de ese endeudamiento.
Y la Deuda intra-Sector Público juega hoy un papel clave dentro de este esquema, como soporte provisorio o “préstamo puente” interno alternativo del financiamiento externo.
Pero de esta manera la Deuda intra-Estado deviene una forma de descapitalización del BCRA, una forma de desfinanciamiento del sistema previsional y una suerte de “desvío” de fondos de las agencias oficiales en relación a sus destinos específicos.
Por el lado de los egresos
La idea de Ajuste Fiscal se asocia siempre con la reducción del Gasto Público, aunque, según lo visto en el acápite anterior, también se vincula estrechamente al paralelo aumento de los ingresos.
Pero el fuerte sigue siendo el problema del gasto ya que la deuda la computamos como fuente de ingreso de fondos pero se convierte luego en la principal causa de gastos por servicios de intereses y vencimientos de capital.
En materia de gastos, la administración Kirchner trata de ocultar la naturaleza y magnitud de este ajuste o reducción relativa de gastos que se está produciendo pero ello no puede soslayar los datos de la realidad.
Hay tres rubros principales sobre los que pivotea hoy esta reducción de gastos del Estado: la baja de Subsidios, la limitación de los aumentos salariales en la Administración Pública y el intento de reducir los pagos de servicios por intereses a través de las sucesivas refinanciaciones de la Deuda Pública.
a) Baja de subsidios
Se estima que el Estado paga por año unos 100.000 M$ por subsidios económicos, a los que habría que sumarles otros 50.000 M$ por subsidios sociales.
Estas cifras representan 1/5 o más del gasto público total.
Si el Estado tiene que destinar tales grandes sumas para que la Economía funcione esto quiere decir que su política económico-financiera no cierra.
Actualmente, dado el déficit fiscal creciente provocado por los servicios de la deuda y las presiones sectoriales para la actualización de precios y tarifas de servicios públicos por inflación (derivadas también, directa e indirectamente, del problema de la deuda), el gobierno Kirchner ha empezado a permitir y/o “blanquear” tales incrementos que, a su vez, espiralizan la inflación porque la retro-alimentan.
Estos cambios están en curso, son visibles a todo el mundo y merecen así muy pocos comentarios ya que toda la población los está experimentando con el traspaso de estos costos a sus finanzas personales, familiares y empresarias.
El objetivo buscado por el gobierno sería lograr que el ritmo de aumento del Gasto Público sea menor que el ritmo de aumento de los Recursos.
b) Freno salarial
Las tensiones crecientes entre la administración Kirchner y los sindicatos tienen una explicación tan directa como concreta: el gobierno pretende limitar los aumentos salariales por debajo de la inflación real y los gremios lógicamente se resisten a ello.
Hasta ahora, las paritarias acordaban aumentos compensatorios de la inflación de precios (si bien con desfase financiero debido a los ajustes que se producían en función de la inflación pasada) pero el intento de frenar este tipo de incrementos para ahorrar gastos de personal al Estado y para atenuar la espiralización salarios-precios abre hoy un interrogante pesado.
Este problema, como es sabido, incide a la vez muy gravemente en las finanzas públicas provinciales por la cuestión de los aumentos de referencia, puesto que más del 50% de los gastos de las provincias se destinan al pago de remuneraciones.
Por el momento, es un problema con final abierto.
c) Baja de intereses de la deuda
Una de las maniobras menos identificadas con los ajustes fiscales es la búsqueda de una baja relativa en las tasas de interés de la deuda pública.
Otrora esto se lograba con los tradicionales “visto bueno” del Fondo Monetario (FMI) pero hoy este “logro” lo tiene que alcanzar la Argentina por sí sola aunque, en ambos casos, con la misma finalidad de volver al mercado internacional de capitales para tomar más deuda.
El gobierno Kirchner -lo hemos señalado ya muchas veces- está batiendo récords de pagos de los servicios de la deuda pública argentina: pago contado de intereses -que forman parte de los Gastos Corrientes y tienen un ritmo fuertemente creciente- y refinanciación sistemática y toma de nueva deuda por capital.
Este esfuerzo financiero fiscal extraordinario, que se sostiene con Deuda intra-Estado, está llegando al tope de su viabilidad y tiene por objetivo declarado arreglar de alguna forma los juicios contra los tenedores de bonos que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005-2010 (los holdouts) y la deuda externa pendiente con los países del Club de París para que, en función de estos arreglos, la Argentina retorne a los mercados internacionales de capitales -léase Mercados de Deuda o Bonos Soberanos- para volver a endeudarse, según los términos de la Hoja de Ruta de Boudou.
En su formulación básica no se trata de no tomar más deuda externa sino de salir a colocar deuda en moneda extranjera pero a tasas de interés más bajas de las que el país debiera aceptar hoy (con un riesgo-país del orden de los 1.100 Puntos Básicos u 11% adicionales sobre las tasas normales).
El ahorro relativo por esta baja del costo financiero de la nueva deuda, sin embargo, es previsible que -en caso de lograrse- se compense con un aumento en los montos de endeudamiento del Estado.
En síntesis:
Dado el dilema de tener que reducir gastos fiscales para tener mayor margen de pago para servicios de la deuda pública y para poder calificar en la toma de nueva deuda con tasas de interés algo más bajas, el gobierno Kirchner se encuentra hoy empeñado en complementar su presión para la suba de Ingresos con varias acciones paralelas hacia la reducción de gastos:
* La baja gradual de Subsidios que se pagan a empresas privadas, traspasándole así el costo a los usuarios y/o beneficiarios.
* El freno a los aumentos salariales para tratar de mantenerlos por debajo de la inflación real.
* El intento presunto de disminuir el peso de los servicios por pago de intereses arreglando los problemas actuales de la deuda externa para poder tomar nuevas deudas en el mercado internacional de capitales a tasas algo más baratas.
Se trata de una combinación de medidas -tanto en materia de Recursos como de Gastos Públicos- que no difieren sustancialmente de las tradicionales Políticas de Ajuste recomendadas por el FMI, aunque con algunas variantes.
En conclusión:
El gobierno Kirchner está ejecutando, en la práctica, un plan de ajuste fiscal encubierto, esto es, sin decirlo.
Estamos siempre frente a un permanente problema: una administración que dice una cosa y hace otra (normalmente lo contrario); y la deuda no es una excepción a esta regla oficial.
Cada vez que se habla de un dato de la economía argentina -inflación, pobreza/indigencia, PBI, deuda pública, etc.- hay que empezar discutiendo si esos datos son verdaderos o falsos.
Mientras tanto, la administración K sigue llevando adelante sus medidas de gobierno y, en materia de Deuda Pública, los hechos demuestran la existencia de una política de ajuste fiscal que termina poniendo a toda la organización del Estado en función del pago de los servicios de esa deuda.
Así, la Deuda Pública determina el Déficit Fiscal, el gobierno aplica un Plan de Ajuste encubierto para atender este déficit provocado por los servicios de la deuda, y el objetivo del sistema sigue siendo aumentar el cumplimiento de estos servicios para poder tomar más deuda.-
(*) Lic. Héctor L. Giuliano. Artículo publicado por Informador Público el 2 de Marzo de 2013
Notas:
1. Las abreviaturas M$/MD significan Millones de Pesos/Dólares respectivamente y se muestran siempre con redondeo, de modo que pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.
2. Según el IARAF-Instituto Argentino de Análisis Fiscal -Informe 193, del 16.12.2012- con estimaciones al 2011 y 2012, que abarcan la presión fiscal por Nación, Seguridad Social, Provincias y Municipios.
3. El aumento de la Deuda Pública previsto originalmente según Presupuesto 2012 era de 11.700 MD, suponiendo entonces un exiguo superávit fiscal de unos 1.500 M$. Para la presentación del Presupuesto 2013 al Congreso (en septiembre del 2012) este resultado financiero había sido corregido para ese año en curso a un déficit de 34.200 M$.
Los datos oficiales del cierre del ejercicio 2012 todavía no han sido dados a conocer por el Ministerio de Economía pero se estima que el déficit llegaría a 55-60.000 M$, equivalente a 11-12.000 MD. Este importe tendría que ser cubierto con deuda adicional -o con emisión monetaria- ya que el aumento total del stock de deuda del año pasado podría superar así los 20.000 MD.
4. Un caso paradigmático del fuerte endeudamiento de Empresas Públicas es el de YPF, donde la expropiación de las acciones de Repsol por parte del gobierno nacional implicó que el Estado Argentino, que hasta ese momento no tenía pasivos directos por la compañía, pasó a cargarse con una triple deuda: 9.000 MD por Deuda Externa traspasada por la administración Repsol-Eskenazi, 37.200 MD por necesidades de financiamiento del programa de exploración petrolera del quinquenio 2013-2017 y reclamos de Repsol por 10.500 MD (que están en discusión ante el CIADI). En total: más de 56.000 MD de deuda que antes no tenía.
5. Las utilidades contables del BCRA fueron de unos 7.700 M$ en 2011, de 8.900 M$ en 2010 y habían sido de 23.500 M$ en 2009.
6. Estrictamente hablando, no se trata de Utilidades Líquidas y Realizadas, propias del resultado operativo, sino de diferencias producto de variaciones de cotización del peso contra el dólar.
7. Los Títulos Públicos más los Adelantos Transitorios al Tesoro sumaban al 31.12.2012 318.300 M$ (190.600 + 127.700 respectivamente) y eran el 55.8% del Activo (de 570.300 M$). Las reservas, a la misma fecha, eran el 37.3% del Activo.
Al 31.12.2012 las Reservas Internacionales del BCRA, eran de 43.300 MD, representando 212.900 M$, valuadas al tipo de cambio 4.92 $/US$.
Esas reservas eran de 46.400 MD al 31.12.2011 y representaban 199.600 M$ al tipo de cambio a esa fecha de 4.30 $/US$.
Esto muestra la paradoja contable derivada de la devaluación del peso contra el dólar: mientras las reservas, medidas en dólares, bajaron realmente en 3.100 MD durante el ejercicio 2012 (46.400-43.300) esas mismas reservas subieron expresadas en pesos en 13.300 M$.
De allí las consecuencias de la devaluación del peso sobre el Patrimonio Neto del BCRA y sobre los Resultados del Ejercicio, con su generación de utilidades por tenencia.
Quien desee profundizar este tema puede consultar el Informe mensual respectivo de la Fundación Buenos Aires XXI, que elabora el Dr. Carlos Ragonesi, bajo la dirección del Dr. Juan Carlos Vacarezza.
8. Según información periodística de La Nación del 22.2.2013 (página 11), con fuente en el IERAL de la Fundación Mediterránea.
9. No va a ser desarrollado nuevamente aquí, pero se recuerda que el retraso cambiario es una de las acciones clave de la administración Kirchner para poder atender los servicios de la deuda externa ya que la recaudación del Fisco -que es en pesos- sirve así para comprar más divisas.
El atraso cambiario relativo, esto es, el hecho que el ritmo de devaluación sea inferior al ritmo de la inflación interna es una pieza clave dentro de este esquema.
Este cuadro -que afecta la competitividad del tipo de cambio para la Argentina- favorece el pago de la deuda externa pública y también favorece la rentabilidad de los capitales financieros o especulativos que lucran con el diferencial de arbitraje.
Este tema de la relación o arbitraje entre Tipo de Cambio y Tasas de Interés -que ya ha sido tocado en diversos trabajos anteriores del autor- da para mucho más pero, en lo básico, se resume en una sola observación: si el gobierno produjera una macro-devaluación la Argentina entraría en cesación de pagos (default) y se auto-inhibiría para poder volver al mercado internacional de deuda.
Por lo tanto, el retraso cambiario es una pieza clave dentro de la estrategia de pagos de la deuda externa y, en la medida que el gobierno K se mantenga dentro del sistema de Deuda Perpetua, un ajuste fuerte del tipo de cambio no es previsible.