miércoles, 24 de abril de 2013

El federalismo fiscal muestra una herida cada vez más profunda

Por Silvia Stang (*)
La participación de las provincias en la distribución de impuestos nacionales cayó en los últimos años hasta llegar a 26%; sin debate de fondo, crecen la discrecionalidad y las inequidades
El federalismo fiscal está cada vez más lastimado. Con el debate pendiente de una ley de coparticipación como un ya raído telón de fondo, la creciente centralización del manejo de recursos en el gobierno nacional trae consecuencias nada menores. Avanzan las limitaciones de las provincias para tomar decisiones sin dependencia del gobierno nacional, se eleva el nivel de discrecionalidad en el reparto de recursos con los efectos sociales que eso implica (dado que tienden a mirarse cuestiones de alineamiento político en lugar de índices de la realidad), y aumenta la presión tributaria, porque en muchos casos gobernadores o intendentes intentan recaudar más subiendo tasas o creando cargas.

Según un análisis de la consultora Economía & Regiones, en 1991 las provincias obtenían 46% de la recaudación tributaria nacional; esa participación emprendió luego una caída con vaivenes, y para este año se estima que se ubicará en 26%, cinco puntos por debajo de 2008. Si se quitara del cálculo el Fondo Federal Solidario, creado ese año e integrado con recursos derivados de la producción sojera, el índice sería sólo algo menor: de 24,8 por ciento.
Un factor que incidió con fuerza para una mayor concentración -hace ya casi dos décadas- fue la resignación de recursos coparticipables por parte de las provincias, para financiar el sistema nacional de la seguridad social, de cara a la reforma que introdujo la opción por cuentas individuales de capitalización para los aportantes. Fue una reforma que en su momento le hizo perder recursos al fisco, pero al ser revertida en 2008 no se consideró, pese a los reclamos, devolver la asignación de fondos a las jurisdicciones. A eso se sumaron otros factores, como la creación de tributos con bajo nivel de coparticipación -como el caso del impuesto al cheque-, que hicieron crecer la torta total bastante más que las porciones por repartir.
Obras Públicas sin fondos
Sólo para este año, si se mide la diferencia entre la coparticipación estimada efectiva y la que se planteó originalmente en la ley vigente, el perjuicio para las provincias superaría los $ 86.000 millones (en 2012 la cifra fue de $ 68.257 millones), según estima Guillermo Giussi, economista de la citada consultora. Es un monto, señala, que permitiría triplicar el nivel de obras públicas locales, que este año insumirían $ 44.000 millones.
Tres son los hechos principales de la última década destacados por el economista Marcelo Capello, presidente del Ieral, de Fundación Mediterránea, que afectaron la relación fiscal entre Nación y provincias. "Cayó la participación de las provincias en el reparto automático de recursos tributarios nacionales; se produjo un perjuicio para la provincia de Buenos Aires por el tope al Fondo del Conurbano, que reduce su participación relativa, y aumentó la porción de recursos que se envían en forma discrecional", enumera.
Este último punto -sobre el que se prendieron nuevas luces de alerta con la reciente decisión del gobierno nacional de darles fondos a intendentes pasando por alto a los gobernadores- afectó principalmente a provincias como Córdoba y Santa Fe, hoy con gobernadores no kirchneristas, que le reclaman a la Nación recursos para cubrir déficit previsionales de los últimos años, aludiendo a compromisos mutuos, que incluyeron la cesión (hoy vigente) del 15% de los recursos coparticipables para la Anses. Por unos años, la Nación cubrió esos desequilibrios, pero luego fue excluyendo a provincias del envío de dinero. El problema involucra a las jurisdicciones que no transfirieron en los 90 las cajas previsionales de empleo público a la Nación, lo que sí hicieron 12 provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Capello agrega que a la discrecionalidad se suma la negativa de la administración central a autorizar nuevos endeudamientos provinciales, lo cual provoca restricciones para el desarrollo de obra pública.
Más allá de lo que pueda evaluarse sobre el comportamiento de cada gobernación en el incremento de gastos, hay una distorsión que, según advierten en Economía & Regiones, se mantiene. Es el hecho de que, en la misma época en que comenzaron a detractarse recursos a las provincias, se les asignaron más funciones, al descentralizarse la gestión en materia sanitaria y educativa. Son áreas con gastos poco flexibles, sobre todo por ser mano de obra intensiva. Cuando es necesario, el ahorro se da por otro lado: según el estudio, en el último año con superávit en las provincias (2006) se destinó a inversión un 12,6% del gasto total. En 2012 el índice habría sido de 8,8 por ciento.
Los números de la coparticipación actual reflejan los efectos de "la ausencia de un orden esquemático", que hace "indispensable" -al decir de los economistas del Iaraf, que conduce Nadin Argañaraz- el retrasado debate por el reparto. En 2012, a Tierra del Fuego le llegaron, por la distribución de los impuestos nacionales, $ 14.959 por habitante. La ciudad y la provincia de Buenos Aires recibieron $ 1073 y 2103 por persona, respectivamente, según un análisis de esa consultora.
Claro que un debate sobre distribución de fondos implica un juego de suma cero, del que resultan ganadores y perdedores. Desde esa advertencia, Capello afirma: "Una reforma sólo podría resultar políticamente viable si el gobierno nacional resignara un porcentaje importante de su participación relativa, para que las provincias ganen en términos absolutos". La contraparte, en la propuesta, sería una disminución de los envíos discrecionales, algo que reduciría el poder de influencia del poder central para conseguir aliados políticos.
La presión sobre los contribuyentes va en alza
La situación de las cuentas provinciales llevó a subir tasas:
  • Entre 2012 y lo que va de 2013, según datos aportados por Sofía Devalle, economista del Iaraf, diez jurisdicciones elevaron en forma "importante y generalizada" las alícuotas de los impuestos de recaudación propia, con mayor presión sobre los contribuyentes.
  • Otras cinco jurisdicciones, según ese mismo relevamiento, aplicaron incrementos "menores o específicos para algunos sectores", en tanto que una optó por la suba de montos mínimos por tributar. Así, quedaron en minoría los territorios donde no se elevó la carga fiscal de sus habitantes.
(*) Silvia Stang es columnista de La Nación. Artículo publicado el 21 de Abril de 2013.