domingo, 6 de octubre de 2013

Una introducción al análisis de las políticas públicas (Parte I)

Dr. Eduardo Filgueira Lima (*)
Introducción:
Asumimos que las políticas públicas constituyen las formas diversas de interacción entre el poder político y la sociedad. Esto es decir que referirnos a políticas públicas es ingresar en el análisis de las respuestas que el Estado propone y brinda hacia las  demandas de la sociedad, que no encuentran formas alternativas de satisfacción.

El liberalismo surge como concepto de oposición a toda forma de gobierno absolutista (monarquías absolutistas en el S. XVII) y someterlo al derecho. El Estado liberal es el que surge como resultado de la Revolución Liberal en sustitución de la Monarquía absoluta propia del Antiguo Régimen. Es el sistema político propio del comienzo de la Edad Contemporánea, en la nueva formación económico social que puede denominarse Nuevo Régimen.

Si bien las concepciones liberales surgen a partir de los pensadores de la ilustración escocesa (D. Hume, A. Smith y J. Locke en particular, entre muchos otros) es la noción de libertad – entendida como “libertad respecto del Estado” – la que fundamenta sus principios rectores y encuentra sustento el “Discurso sobre la Libertad de los Antiguos y la Libertad de los modernos”[1] (que hace referencia a las libertades civiles y las libertades políticas), y constituyeron premisas irrenunciables durante todo el S.XIX. El rol que asumió un Estado (mínimo) se encontraba limitado a objetivos muy concretos y que incluían la defensa, la representación política, la seguridad personal (que supone un orden interno capaz de resguardar, la vida, la libertad individual, la propiedad privada y la búsqueda por cada quien de lo que considere el camino más adecuado para alcanzar su felicidad) y la justicia.
“…La libertad es un estado en el que cada persona puede usar su propio conocimiento para sus propósitos,..y que le permitirá experimentar por sí misma, conjeturar sobre lo que le servirá para lograr sus fines. La libertad es finalmente la acción voluntaria sin coerción,..”[2]

Pero la libertad no sirvió a todos por igual y puso en evidencia las diferencias inherentes a las existentes entre los individuos, por su capacidad, esfuerzo, dedicación, circunstancias de vida, o el mismo azar.

La cuestión de fondo – ante crecientes demandas de poblaciones postergadas – las recogió el constitucionalismo social que resultó cómo imponer el Derecho a la acción del poder estatal, quedando excluidas las intervenciones directas sobre la propiedad y la economía.

El Estado Social encarna la idea del constitucionalismo social que se refiere a que sólo puede conseguirse un ejercicio eficaz de los derechos de los ciudadanos mediante la garantía, por parte del Estado, de condiciones mínimas de existencia material del individuo.[3]

La transformación del Estado Liberal en Estado Social que tuvo lugar en las sociedades industrializadas del siglo XX, comporta un desplazamiento del énfasis en la libertad jurídico-política como poder legalizado en el sentido de resistir al poder político e ingresar en la búsqueda de la “igualdad” social.[4]

Su causas fueron las crecientes demandas de poblaciones postergadas – sin duda motorizadas por crecientes formas de organización del movimiento obrero y el surgimiento de partidos obreros – que lucharon por mejores condiciones inicialmente laborales, luego extendidas a las nuestras formas de reivindicación que se adoptaron bajo la forma de “derechos”.

Un derecho transfiere una responsabilidad! Y – cuando menos declamadas – estas fueron asumidas crecientemente por los estados de las sociedades incipientemente industrializadas de occidente.

“…El Estado Social representó el pasaje del mercado auto-regulado al control social de la economía. El Estado pasó a ser actor económico y garante de protección social generalizada. La incorporación de normas referidas a la regulación del orden económico y social en las constituciones, desplazó la actividad económica y la cuestión social del ámbito del derecho privado al campo de interés público..”(Íbid.4).

Este es el mecanismo por el que el Estado inicia diversas y crecientes formas de intervención en diferentes aspectos de la vida social e incorpora bajo su órbita cada vez más funciones. Surge así – siendo la obra de J. M. Keynes[5] el sustento ideológico – del denominado Welfare State (o Estado de Bienestar).

Uno de los principales argumentos del pensamiento keynesiano radica en el supuesto de que “un sistema capitalista no tiende a un equilibrio de pleno empleo de los factores productivos, sino hacia un equilibrio que solo ´de forma accidental´ coincide con el pleno empleo”.(Íbid. 5)

Por lo mismo destacó no solo el carácter ascendente de la oferta agregada, en contraposición con la visión clásica, sino además la inestabilidad de la demanda agregada, proveniente de los shocks ocurridos en mercados privados, como consecuencia de los altibajos en la confianza de los inversores. La principal conclusión de su análisis es una apuesta por la intervención pública directa en materia de gasto público que permite cubrir la brecha o déficit de la demanda agregada. El supuesto erróneo de su argumentación es la equivocada interpretación de la Ley de Say: Keynes invierte la Ley de Say[6]. Para él no es la producción la que determina la demanda, sino la demanda la que determina la producción.

Pero esta interpretación no dejó de tener consecuencias políticas y económicas que afectaron (y afectan aún hoy) a la mayor parte de los países.

El Estado de Bienestar así devenido trasladó y asumió la responsabilidad de cumplir con determinadas demandas que luego fueron consideradas “derechos” de los ciudadanos, pero dejó en manos del poder político:
·         la determinación de los mismos en base a normas explícitamente declamadas (no debemos olvidar que toda nuestra legislación proviene del derecho positivo romano), aunque no en todos los casos funcional y efectivamente cumplidas y
·         la asignación de los recursos para cumplir en mayor o menor grado unas u otras obligaciones asumidas.

Referencias:



[1] Constant de Rebeque, B. “Acerca de la libertad de los antiguos comparada a la de los modernos” (1819)
[2] Butler, E. “Hayek, su contribución al pensamiento político y económico de nuestro tiempo” (1989)
[3] Sartori, , G. “Elementos de Teoría Política”. Alianza. Madrid, (1992)
[4] De Riz, L. “Las formas del Estado” http://mercaba.org/FICHAS/Capel/formas_de_estado.htm
[5] Keynes, J. M. The General Theory of Employment, Interest and Money (1936)
[6] Say, J. B.: “No puede haber demanda sin oferta,..(…) la producción total de bienes en una sociedad o sistema económico determinado implica una demanda agregada que es suficiente para comprar todos los bienes que se ofrecen…”

(*) Dr. Eduardo Filgueira Lima 
Director del CEPyS
Magister en Sistemas de Salud y Seguridad Social (ISALUD)
Magister en Economía y Ciencias Políticas (ESEADE)