domingo, 6 de octubre de 2013

Una introducción al análisis de las políticas públicas (Parte II)

Por Eduardo Filgueira Lima (*)
Estado, economía y Políticas Públicas:
El pensamiento keynesiano – precedido de las ideas socialistas y anarquistas que importaron los inmigrantes – fue el alimento que nutrió a nuestras sociedades. Es fácil advertir como se ha arraigado el concepto que es el Estado, el que debe dar respuestas de todo aquello que se ha logrado explicitar mediante normas y es defendido – como es lógico que lo sea ya que se supone “defender derechos” – aunque exista una vinculación entre directa en la firme creencia de que esas normas “son progresistas” por su contenido, aunque exista un alto grado de incumplimiento efectivo de las mismas.

“…el concepto fundacional de esta normativa que no es otro que la continuación y énfasis del Estado de Bienestar. Un Estado en el que no sólo es suficiente la enunciación y garantía de derechos civiles e individuales, el ejercicio monopólico de la fuerza, la protección de la propiedad privada y del sistema republicano de gobierno, sino un Estado que extiende sus ¿garras? y se abalanza sobre las funciones de provisión, de bienes y servicios (es decir, de "bienestar") que antes estaban reservadas al sector privado. El problema se presenta cuando si bien se arroga las potestades para esa función de prestación, no tiene la capacidad, los recursos, los incentivos y las habilidades de las que sí dispone el sector privado, y que son necesarias para la creación de riqueza que disminuye la escasez y concreta la provisión…”[1] 

Los políticos – y en especial los gobernantes – son afectos a incluir “derechos” desvinculados de su viabilidad financiera, e inclusive de su factibilidad de cumplimiento efectivo. Se declama así el derecho a la vivienda digna (y por ejemplo en nuestro país pululan los tugurios habitacionales que además de no serlo por sus condiciones habitacionales, carecen de agua potable, electricidad, gas,  o tratamiento de excretas), se declama el derecho a la educación (cuando la calidad educativa, la deserción escolar y analfabetismo nos muestran indicadores de creciente deterioro), se declama trabajo digno (y el 40% de los trabajadores se encuentra en condiciones de informalidad, o la desocupación y subocupación afectan a grandes núcleos de nuestra población PEA), se declama un ingreso digno (y el 26% de la población se encuentra en condiciones de pobreza), se declama el derecho a la salud (y los indicadores sanitarios – que demuestran a su vez condiciones sociales – se encuentran “amesetados” o en algunas cuestiones en franca desmejora en relación a lo que fuera de esperar),… las normas, los derechos (aún explícitos) sirven así para sostener más una masa de organismos, instituciones, programas, proyectos, planificaciones, personal, etc. (que agigantan el crecimiento del Estado y con ello el gasto público), creadas para cumplir supuestamente con fines, que no se cumplen ni efectiva y ni eficientemente. El Estado sirve así más a quienes contrata que a quienes dice proteger.

Y por otra parte habilita a los administradores gubernamentales a disponer discrecionalmente de los recursos de dichos programas – tanto como obtener algún beneficio personal – de su accionar: “..ningún administrador de gobierno va a decidir sobre una política pública sino obtiene de su decisión algún rédito personal,…aunque más no sea el favor del público y con ellos su voto y apoyo,…”[2]

“…repele profundamente de esta moda de legislación demagógica la declamación vacía de contenido, que colectiviza a individuos que pertenezcan a grupos particulares, en demérito de otros individuos que pertenezcan a grupos diferentes,…”(Íbid.6)

Parece que todavía no hemos tomado nota que los países con mayor producto por habitante son también los países donde los derechos individuales están mejor protegidos. Esto es decir que la generación de riqueza – y nuestro país no produce en la proporción de sus potencialidades por razones en las que sería largo extenderme y son ajenas al presente,.. y que es considerado de “ingresos medios” – resulta la base para superar muchos de los problemas que hoy nos aquejan y lograr un mejor resguardo de los que consideramos nuestros derechos.

La primera de las políticas públicas es la política económica y no debemos olvidar que – además de la idoneidad y consecución política – en este aspecto juega un importante rol la ideología: a mayor tendencia a “la igualdad” las medidas económicas serán más intervencionistas, alterarán las variables económicas, generarán distorsiones en “las señales” de mercado, que tratarán de compensar con mecanismos redistributivos, de lo que más temprano que tarde surgirá que fueron insuficientes y en el largo plazo no cambió nada.
Hoy la Escuela Austríaca de Economía (desde L. von Mises) ha demostrado que las causas del ciclo económico en las sociedades modernas no se deben buscar en alguna falla propia de la economía de mercado, sino que se encuentra en la manipulación del dinero y del crédito por parte de los gobiernos.[3]

Y las políticas públicas juegan en este punto un importante papel, sin reparar además que lo público excede el ámbito de lo estatal.

Al gobierno se le han transferido responsabilidades y la sociedad descansa en que ellas – que son sus “derechos” – y por el hecho de haber sido plasmados en leyes y normas son satisfechos.

El gobierno en una sociedad libre – en una sociedad liberal – debe ser “gobernado” por normas previsibles que respondan al criterio común (Common Law) que no requieren todas ser explícitas y en sus más mínimos detalles,.. pero normas generales de lo que la sociedad acepta y considera justo. Esta es una fundamental diferencia entre el liberalismo y el “laissez-faire” (este rechaza de plano toda intervención estatal,.. y un menor ordenamiento jurídico,…), y además una estricta división de poderes: “check and balances”.

Para Hayek “es necesario un conjunto de normas para proteger la libertad,.. ya que no hay una “armonía natural que concilie los intereses humanos”,..[4]

La aceptación de la transferencia del monopolio de la fuerza al Estado no es gratuita, pues requiere de normas que sean estrictamente respetadas,.. que respondan al criterio de aceptación general por parte de la comunidad, en el sentido de lo que se considere admisible y justo.

Hoy en día sabemos que una buena “calidad de las instituciones” de un Estado, hace esta transferencia de administración de las políticas públicas, menos riesgosa de desvíos, discrecionalidades, uso político, avances contra la libertad, corrupción y falta de transparencia.

La estricta división de poderes – “check and balances” (controles y contrapesos)[5] – hace que cada uno de los poderes del Estado no prevalezca y se regrese a estados absolutistas. La tiranía es el ejercicio de poder fuera del derecho a lo que no tiene derecho nadie; y ello es hacer uso del poder que cada cual tiene en su mano, no para el bien de los que bajo él se encontraren, sino para conseguir ventajas particulares[6]. Los estados que no respetan la estricta división de poderes tienen un accionar que degrada la democracia.

En nuestros países – dado el facilismo y aceptación de pensamientos colectivistas – es fácil que se establezcan gobiernos denominados “populares”. ¿Qué son gobiernos populares? Son gobiernos que bajo el disfraz del igualitarismo – resabio del pensamiento de resguardo tribal – son fácilmente aceptados por buena parte de la población. Son gobiernos que privilegian “lo nacional”,.. “lo popular”,.. como una única – y la mejor forma de vivir y ser.

Establecen sociedades cerradas, inaccesibles a nuevas ideas, conocimientos, innovaciones,..lo de afuera es “penetración cultural”,.. imperialismo,.. su defensa acérrima de lo autóctono les impide desarrollarse y crecer. Son sociedades colectivistas a las que se atribuye el “Bien Común” de cuyo derrotero es depositario el líder. Son finalmente democracias devaluadas.
Su posición está sustentada en supuestos fines beneficiosos,. Concediendo poco a poco porciones de la libertad individual. Pero es en estos casos en que los sujetos se conviertes en medios para objetivos preestablecidos, por los que detentan “el saber de cual y que es el bien común”,.. de poder decidir sobre lo que es bueno para todos. Y es por ello que surgen los interrogantes: a) ¿son fines superiores?,.. b) ¿son reales los beneficios que s proponen?,.. c) ¿cuáles son las consecuencias de la pérdida de libertad?,.. d) ¿no es posible pensar que de esta forma generamos hombres sometidos a inciertos designios colectivos, porque tienen la finalidad de alcanzar un objetivo o plan comunitario?,..e) ¿Por qué suponer que esos planes son mejores que los que cada uno puede lograr en su búsqueda personal?,.. f) ¿no se convierte así a las personas en medios para lograr fines comunes?,. g) ¿en qué medida alcanzan a todos?,..h) ¿puede un planificador saber qué es lo beneficioso para todos,.. y en caso que así fuera: es igualmente beneficioso para todos?

En este punto planificación centralizada en el Estado y libertad personal entran en colisión. Uno podría decir que habiendo aceptado vivir en sociedad, debe ser partícipe tanto de los beneficios que ello supone, como de los conflictos que estas circunstancias posibilitan.
No es necesaria demasiada legislación al respecto,.. las normas socialmente aceptadas como justas, hacen en gran parte de los casos innecesaria la intervención de la justicia y a bajos costos de transacción es posible ante derechos de propiedad establecidos, el acuerdo entre las partes.[7]

De cualquier forma el Estado de Bienestar a pesar de su difusión y aplicación generalizada solo en aquellos países en los que el ingreso/cápita/año es de “altos ingresos” hace posible un gasto público sustentable y que los servicios prestados resulten eficientes y de calidad, aunque siempre sujetos a las crisis económicas, que los mismos gobiernos suelen causar por su manipulación del dinero y el crédito.

El planteo central es que la política – ante un mundo de escasez – no debe funcionar disociada de la economía y las políticas públicas no deberían ser el botín de los gobiernos para hacer creer que se cumplirá, lo que luego se desestima, por escasez de recursos, o porque circunstancialmente otras alternativas pasan a tener prioridad, generalmente motorizadas por intereses personales.

Otro aspecto que no debemos minimizar es que los Estados se han convertido en monopólicos. No solo ante la emisión de moneda (que solo es un componente – aunque muy importante – de la política monetaria), sino ante la política fiscal (fijando arbitrariamente impuestos, u otras formas destinadas a financiarse) o imponiendo restricciones a la balanza de pagos (que impone limitaciones a la producción y al libre intercambio),.. sino también ante la discrecionalidad en la asignación del gasto (cuestión no menor), ya que define finalmente cual es su intensión política.

La austeridad en el desempeño y asignación de recursos por parte de los gobiernos es una cuestión moral. Todos queremos mantener: menos horas de trabajo, jubilaciones altas, vacaciones extensas, y seguros para todos,.. tanto como recibir altos beneficios y permanentes. Es decir: “todo a todos y a cualquier precio”.

La contraparte de ello es que el accionar político – particularmente de los gobernantes – ha concedido todos los beneficios posibles a la medida de sus intereses políticos, obteniendo el favor de la gente. El problema aparece cuando los recursos con los que el Estado debe financiarse resultan insuficientes para hacer sustentable el gasto público. Y es en estos casos en los que se recurre a artilugios económicos que finalmente distorsionan las variables económicas y la crisis la sufren todos.

Por ello la asignación de recursos debe ser cuidadosamente controlada: la austeridad (que siempre es denostada como “ajuste”) es una cuestión moral para evitar las crisis en el mediano plazo y la garantía de una sana economía para las generaciones futuras.

En muchos de nuestros países los gobernantes no están acostumbrados a ello. Descalifican con el mote de neo-liberalismo y ajuste cualquier cuestión que implique racionalidad en el gasto, son vilipendiosos con los recursos del Estado – en general obteniendo un rédito propio (o económico: corrupción,.. o político: el favor de los votos) – ya sea mediante transferencias o subsidios, incremento desmedido (y por compensación de favores), del empleo público, planes que se extienden y otras formas prebendarías, que irresponsablemente incrementan el gasto público. No se manejan los recursos del Estado como los propios.

Las teorías keynesianas – justificando el incremento del gasto público para sostener la demanda agregada – dio lugar y justificó estos comportamientos tan irresponsables como interesados. Los gobernantes de parabienes: hasta que la burbuja explota a veces en sus propias manos.

Ningún país puede crecer sin lograr una tasa de capitalización suficiente esto es decir: generar ahorro y desde el mismo inversiones destinadas al incremento de la producción. Solo de esta forma un país puede insertarse en el concierto internacional produciendo e intercambiando los bienes que les permitan sus ventajas comparativas.

Por austeridad se suponen recortes, disminución o baja de servicios. Pero por  austeridad me estoy refiriendo a racionalidad y priorización en la asignación del gasto: a sabiendas que en un mundo de escasez muchas cosas no “deberían” ser hechas,.. pero que si son obviadas, otras podrán ser hechas mejor. ¡La austeridad es una cuestión moral!

El mecanismo más importante que tienen  los gobiernos para financiarse son los impuestos. Pero si estos son excesivos – porque el gasto irracional lo impone – desincentivan las inversiones para la producción, que de producirse ocasiona no solo menos ingresos para el estado, sino menores fuentes de trabajo, el empleo estatal reemplaza la falta de oportunidades productivas, lo que es igual a mayor desempleo, lo que conduce a mayor pobreza y necesidad de incremento o sostenimiento de los planes de asistencia.
Se cae así en un círculo vicioso, en el que las políticas públicas de asistencia a través de los planes sociales no pueden reducirse, sino incrementarse representando una mayor y creciente carga pública.

Sobre este delicado equilibrio oscilan los gobernantes: ellos requieren que se les requiera ayuda (el beneficio clientelar es  inmediato), pero a su vez para sostener el gasto público que ello genera necesitan más ingresos provenientes de cualquier fuente de financiamiento a la que puedan recurrir. Si incrementan los impuestos desincentivan la producción[8], si emiten e incrementan la masa monetaria en forma directa (o por la manipulación del crédito) producen la depreciación del valor de la moneda, cada vez es necesario más dinero para adquirir los mismo bienes y ello es lo que conocemos como inflación.

Frente a la inflación la gente intenta resguardarse (sacándose el dinero de los bolsillos) e inicialmente lo consume, o lo coloca en activos que resguarden su valor. Pero en una segunda etapa (en el “largo plazo keynesiano”) la demanda se contrae, de la misma forma que la demanda de crédito. Se trata de lo que denominamos “estanflación”: a pesar de la baja demanda los precios no dejan de subir. Las señales del mercado a los inversores son confusas por lo que sus inversiones pierden rentabilidad y los pasivos por deudas a los bancos aumentan. Las quiebras de los bancos terminan por definir la crisis. Los gobiernos optan casi siempre por su rescate,.. porque fueron ellos los que los indujeron a créditos blandos o a tasas subsidiadas para incentivar el consumo.

El consumo inducido genera una falsa y transitoria sensación de bienestar,.. en el largo plazo la crisis se hace inevitable.

Es obvio que cualquier fracaso, crisis o alteración del normal desempeño de la economía – aunque se deba a la irresponsabilidad de los gobiernos – son atribuidas por los mismos al fracaso de las teorías económicas, u otras causas ajenas a su propia responsabilidad. Y además cuentan con la multiplicidad de factores (imprevisibles) que aleatoriamente intervienen para que la teoría económica (como en todas las ciencias sociales) observe variantes que imposibilitan su reproductibilidad, lo que es aprovechado para oportunistas interpretaciones.

Muchos economistas para otorgar supuestos más científicos a sus teorías recurrieron a diagramas y fórmulas econométricas para su representación, Pero ello no las hace mejores ni más creíbles.

Finalmente debemos tener presente la ya referida Escuela de la Elección Pública que estudia, en general, la toma de decisiones de los agentes políticos considerando los intereses reales de dichos agentes, es decir, trata de analizar el riesgo moral de los decisores, más allá del supuesto criterio – que prevalece en la mayor parte de la población – de que sus acciones son guiadas y responden en defensa del interés general.

De la misma forma una vez que se ha definido un beneficio (“derecho”) el mismo es imposible – o muy difícil políticamente – de restringir,.. aunque de hecho y por las limitaciones que países de pobres ingresos tienen en mayor medida, se deterioren los servicios, desmejore la calidad o se limite la accesibilidad a los mismos que se brindan. De ello resultan derechos restringidos (o limitados). ¿Puede ser esta la concepción de un derecho explicito?
El conflicto subyacente se encuentra en la relación entre gobernantes y gobernados: los unos otorgan antes supuestas demandas (que no son siempre necesidades) y lo hacen sin descuidar el beneficio propio, pero su discurso debe contemplar siempre que las políticas que se instituyen son siempre orientadas a mejorar el interés general,.. su problema es poder financiarlas.

Y los otros (los gobernados) demandan lo que perciben les es necesario,.. o lo que suponen  les hará la vida mejor, las conquistas se consideran “derechos sociales”, que una vez explicitados cada uno según pueda o sepa, intenta sacar el mejor provecho. Se trata del conocido dilema de la “Tragedia de los comunes”.[9]

Algunas consideraciones:
·         Las políticas públicas responden a las demandas que – en base a su percepción – la sociedad hace ante el poder público. No debemos dejar de mencionar el importante papel que cumplen en este sentido las ONG´s, que por defecto – o insuficiente respuesta del Estado – se  organizan desde la misma sociedad.
·         La elección de las políticas públicas – en  la mayor parte de los casos – quedan sujetas por parte del poder público a conceptos que (aún con variantes propias de cada caso) pueden ser interpretadas por la Teoría de la Elección Pública y la lectura que el decisor hace sobre la importancia relativa (alternativa) entre opciones diferentes, que en general no dejan nunca de lado sus propios intereses.
·         Las políticas públicas no resultan siempre de la mejor elección de lo que la sociedad requiere para satisfacer sus necesidades. Tener presente que demandas no siempre son necesidades.
·         Las sociedades en las que el ingreso/cápita/año es mayor ven resguardados mejor sus derechos, que en aquellas en las que el ingreso es menor.
·         La misma circunstancia hace que las políticas que sean necesarias están definidas por las circunstancias particulares de cada país. Por ejemplo ante un elevado déficit de viviendas las políticas deben que deben llevarse a cabo deben responder, particularmente a resolver este problema,.. las sociedades con mayores indicadores de pobreza deben tender a su desarrollo económico para proveer mayores y mejores oportunidades para su disminución (generación de fuentes de trabajo, educación, salud, vivienda,..etc.). Los países que tienen estos problemas mayoritariamente resueltos pueden dirigir sus políticas públicas en mejores condiciones y en otros sentidos. Un ejemplo sería la comparación de los ODM[10] (que fueron elaborados para las regiones con menor desarrollo (África Subsahariana, América Latina y Sudeste Asiático) y los DHO[11] establecidos por Canadá en 2007. 
·         La primer política pública es la política económica. Las malas políticas económicas conducen a ciclos recesivos. Las políticas públicas están “ligadas a los ciclos económicos” y estos están vinculados a la manipulación del dinero y el crédito por parte de los gobiernos.[12] La austeridad no es ajuste – aunque así lo expresen los sectores afectados – la austeridad se refiere a la asignación “racional” y prioritaria de los recursos en aquellas políticas, necesarias, con los programas más eficientes y efectivos. Destaco el Art. 6º de la Declaración de la Conferencia Internacional de Alma Ata referida a las sugerencias para promover un programa que permita alcanzar “Salud para Todos en el año 2000” mediante la Atención Primaria de la Salud (URSS, 6-12 de septiembre de 1978): “….basada en métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación y a un costo que la comunidad y el país puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espíritu de autorresponsabilidad y autodeterminación….”[13]
·         F. Hayek expresa[14] que es irrelevante qué tan grande es el gobierno, o si crece y qué tan rápido crece; lo único que importa es que las acciones del gobierno satisfagan los requerimientos formales de las acciones que le corresponden (seguridad, defensa, representatividad y justicia), tanto como las políticas públicas. “Es el carácter, en vez del volumen, de la actividad del gobierno, lo que es importante.” Respecto de este punto no existen acuerdos definitivos: en general se acepta que un Estado – que finalmente es una carga pública – debe estar respaldado por un importante desarrollo económico y de productividad. Cuanto menos de esto más serán necesarias desde el Estado las acciones de promoción (garantizar la libertad individual, la libertad de comercio, restringir a lo estrictamente necesario las regulaciones, y garantizar la seguridad jurídica y el cumplimiento de los contratos). Inevitablemente también caben en su órbita y por su accionar las políticas públicas eficientes. Pero sin olvidar que el Estado se financia en una actividad económica productiva capaz de proveerle los recursos para su propio sustento.
·         Todo ello es posible en los que gobiernos su calidad institucional ofrezca las garantías necesarias para promover el desarrollo económico y la rentabilidad, que cualquier actividad económica requiere.
·         Pero también juega un papel el empresariado, porque (ante condiciones de permanente incertidumbre en donde existe baja calidad institucional): por un lado todos quieren obtener un rápido recupero de sus inversiones lo que equivale a inversiones especulativas de corto plazo y por otro existen quienes – asociados al poder – obtienen rápidas ventajas con contrataciones dirigidas (tráfico de influencias), sobreprecios (en especial en la obra pública) y corrupción. Este es uno de los puntos críticos señalados en la Teoría de la Elección Pública (los grupos de interés asociados al poder político). Por lo que las inversiones – que se realizan por estos caminos – no  resultan conducentes a la promoción del desarrollo económico del país en el largo plazo.


Referencias:

[1] González Rodriguez, C. “Sobredosis legislativa” http://republicaydesarrollo.blogspot.com.ar/2013/09/sobredosis-legislativa.html (2013)
[2] Buchanan, J & Tullok, G. “The Public Choice Theory” (1986)
[3] Ravier, A. “La teoría austríaca del ciclo económico” http://puntodevistaeconomico.wordpress.com/2013/09/21/la-teoria-austriaca-del-ciclo-economico/ (2013)
[4] Hayek, F. “Los Fundamentos de la Libertad” (1960, p. 92)
[5] Barón de Montesquieu, “Del espíritu de las leyes”. Madrid. Tecnos, (1972)
[6] Locke, J. “Tratado del gobierno civil”. (1662)
[7] Coase, R. “Teorema de Coase y el problema del costo social” (1960)
[8] Laffer, A. Curva de Laffer: representa la relación existente entre los ingresos fiscales y los tipos impositivos, mostrando cómo varía la recaudación fiscal al modificar los tipos impositivos. (1976) J. M. Keynes había teorizado sobre este proceso unos años antes.
[9] situación en la cual varios individuos, motivados solo por el interés personal y actuando independiente pero racionalmente, terminan por destruir un recurso compartido limitado (el común) aunque a ninguno de ellos, ya sea como individuos o en conjunto, les convenga que tal destrucción suceda.
[10] ODM: “Objetivos de Desarrollo del Milenio” UN-PNUD (2000)
[11] DHO: “Determinants of Health Objetives” CPRN (2007)
[12] Hayek, F. TACE (Teoría Austríaca del ciclo económico), en “Teoría pura del capital” (1941)
[13] Conferencia de Alma Ata.  El resaltado en negrita es mío con el objetivo de mostrar que ya entonces se promovía la ejecución de las políticas públicas (de salud en este caso) vinculadas a “los recursos disponibles.
[14] Hayek, F. “Derecho, legislación y libertad” (1973, 1976 y 1979)

(*) Dr. Eduardo Filgueira Lima 
Director del CEPyS
Magister en Sistemas de Salud y Seguridad Social (ISALUD)
Magister en Economía y Ciencias Políticas (ESEADE)