domingo, 9 de marzo de 2014

Federalismo y sumisión

Editorial de La Nación (*)
El actual modelo, basado en el unitarismo fiscal, exige a las provincias convertirse en súbditas del Poder Ejecutivo Nacional para recibir recursos.
El  sistema federal adoptado por la Constitución Nacional se basa en el respeto de las preexistentes autonomías provinciales y en evitar la concentración de poder en un mismo centro geográfico, de manera que los gobernadores controlen la ciudad portuaria. Pero en la actualidad es al revés: se habla de federalismo para sostener el relato, aunque se ha impuesto un verdadero régimen unitario.

El esfuerzo de integración nacional a partir de 1862 impulsado por un presidente porteño y tres provincianos- no solamente consolidó un exitoso "modelo agroexportador" que levantó el nivel de vida de toda la población, sino que también fue un "modelo integrador" que creó capital social y físico en todo el territorio de la Nación. Un federalismo en serio.
Ello se realizó mediante el flujo inmigratorio, el formidable despliegue educativo, la homogeneización institucional con la sanción de códigos, la creación de la Corte Suprema de Justicia y la unificación monetaria. Se dejaron atrás las postas y carretas con el tendido de la red ferroviaria, los correos y telégrafos, los puertos y caminos, y los dragados, faros y balizas.
En época del Centenario, la Argentina se comparaba con Estados Unidos y se preveía un futuro aún más promisorio. Había incorporado 5,5 millones de inmigrantes y alfabetizado a gran parte de su población, al tiempo que registraba más de 30.000 industrias. Entre 1919 y 1929, creció a una tasa promedio del 3,6% anual, más que el resto de los países desarrollados. En ese modelo de integración nacional, mediante la educación pública y el desarrollo de infraestructura, estaban sentadas las bases para realizar el sueño federal, con un crecimiento armónico de las provincias a partir de sus fortalezas relativas. En retrospectiva, era el momento de decidir si deseábamos ser como Australia o Canadá, o como en definitiva somos.
Tras la crisis de 1929, se expandió el rol del gobierno central, afectando la actividad privada y desplazando potestades provinciales; aparecieron el impuesto a los réditos y la recaudación centralizada con coparticipación. Comenzó el uso populista de la economía y como el genio de la botella, nunca más se pudo volver a meter en el frasco.
El gobierno militar de 1943 convocó un Consejo Nacional de Posguerra, para planear el futuro de la Argentina después de terminada la Segunda Guerra Mundial. En una errónea predicción sobre la evolución del mundo a partir de la paz, el Consejo aconsejó un modelo nacionalista, autárquico y defensivo. Fue el plan de los coroneles en 1944, quienes nunca hubieran imaginado su capacidad de influir durante los 70 años posteriores.
El primer gobierno peronista aplicó el plan, en versión demagógica y totalitaria. Se expandió el gasto, se nacionalizaron los servicios públicos y se utilizó el Banco Central y su seudópodo, el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), para financiar la sustitución de importaciones con emisión monetaria y la renta del campo. Gracias a la acumulación de reservas y a los buenos precios agrícolas, se vivieron tres años de prosperidad hasta que el ciclo se revirtió en 1949. Fueron los "años de oro" del imaginario colectivo que sustentan en forma indestructible las ideas y creencias de los argentinos.
Se quitó competitividad a la producción de la pampa húmeda y también a las economías regionales con mano de obra intensiva. También se potenció la migración poblacional hacia la ciudad de Buenos Aires -que ya había comenzado en la década anterior-, pues los salarios privados y públicos, más la infraestructura de servicios, eran notablemente mejores que en el interior. Así, se fue desarrollando el conurbano bonaerense sobre bases artificiales, una patología que es la negación misma del federalismo.
El perfil industrial "mercadointernista", si bien permitió expandir el empleo urbano, tuvo baja productividad por tratarse de un modelo frágil y no sustentable en el tiempo. Las industrias sin escala para el comercio internacional no generan divisas para importar sus insumos, dependiendo de los precios agrícolas, de las sequías o de las lluvias. Son las llamadas crisis recurrentes de la balanza de pagos, como si se tratase de un fenómeno de la naturaleza o una maldición gitana y no el resultado del modelo de 1944. Los precios relativos en contra del interior quedaron definitivamente alterados en la Argentina a través de las "retenciones" a las exportaciones del campo, los elevados aranceles de importación y los tipos de cambio diferenciales.
Pero eso no fue todo. El uso del Banco Central para financiar los déficits del Tesoro nacional con emisión monetaria provocó un nuevo fenómeno que aún afecta a las provincias: la inflación y la muerte del ahorro. En ausencia de ahorro, no hubo crédito de largo plazo ni mercado de capitales. El Estado nacional pergeñó manipulaciones fiscales (como la promoción industrial o los avales oficiales) y organismos (como el Banco de Crédito Industrial o los créditos del Bicentenario) para reemplazar por vía de la acción pública lo que debería lograrse con emisiones de bonos y acciones. En síntesis, más discrecionalidad, más lobby en la Capital Federal, más corrupción, menos federalismo y menos crecimiento genuino.
Las provincias, pese a no haber desarrollado su potencial competitivo, sumaron a sus presupuestos cada vez más responsabilidades de gastos sin tener fondos para atenderlos. Esta carga se originó en la transferencia de escuelas y hospitales nacionales, aunque también en el aumento de personal, como sustituto de un seguro de desempleo a partir de la crisis de 2001. Se pusieron la soga al cuello y el control sobre la soga quedó en Balcarce 50.
Ocurre que los recursos del Estado nacional no dejan de aumentar, en detrimento de las provincias. Desde 1890, en cada crisis económica se han creado impuestos de emergencia, que no son coparticipables, ampliando el poder de quienes tienen la soga para elegir las provincias que recibirán aire y las que serán asfixiadas. La AFIP recauda casi el 80% de los ingresos totales y las provincias alrededor del 20%. Como ejecutan casi el 50% del gasto público consolidado, dependen de la coparticipación y de refuerzos discrecionales para sobrevivir.
Los distintos "enjuagues" políticos se enmiendan, de tanto en tanto, con otros "enjuagues" compensatorios, llamados de "reparación histórica" para Catamarca, La Rioja, San Juan y San Luis (1973) o para el conurbano bonaerense (1992) o los diversos Programas de Desendeudamiento. Más recientemente, el Fondo Solidario para coparticipar el 30% de las retenciones sobre las exportaciones de soja o el 15% del impuesto al cheque. ¿Cómo se hará ahora para coparticipar el impuesto inflacionario?
Es inexplicable que siendo el nuestro uno de los países más ricos de la Tierra, con los suelos más fértiles, los climas más benignos, los cursos de agua más abundantes, reservas minerales y de hidrocarburos, se requiera dedicar una parte sustancial del gasto público a planes sociales para paliar la pobreza y la desnutrición.
¿Por qué las provincias con mayor potencial no han impulsado una coalición modernizadora, archivando el plan aislacionista e impulsando su desarrollo en una economía abierta y competitiva? Tal vez porque no hay interés, a nivel político, por una transformación semejante. Los gobiernos provinciales sólo encararían una modificación tan profunda si tuvieran la necesidad de financiar sus presupuestos con fondos recaudados por sí mismos. Pero eso no ocurre.
Por el contrario, desde que el Estado nacional recauda para sí y también para las provincias, se ha desalineado la antigua y sabia regla que exige, a quien gasta, que le cueste lo que paga. A las provincias les ha resultado cómodo entrar en el juego perverso de asumir funciones que importan gastos, sin recuperar potestades fiscales, que retiene la Nación. Como adolescentes, prefieren portarse bien para recibir de sus papás la "mensualidad", en lugar de salir a trabajar.
En su conjunto, el 60% del gasto provincial está financiado con fondos transferidos por la Nación y más de dos tercios de las provincias necesitan un monto mayor. Para un gobernador es más redituable lograr más fondos de la Nación que cobrarles a sus propios conciudadanos. Si aplaudiendo los discursos presidenciales obtiene los fondos necesarios, ¿para qué asumir el costo de la recaudación sobre sus hombros?
Las potestades políticas de las provincias se malversan casi exclusivamente en conseguir recursos por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Para tener éxito, el "modelo" les exige convertirse en sus súbditas, incluidos los votos del Senado. Se ha subvertido el sentido original del federalismo y esos gobernadores son comisionados del poder central en un régimen unitario.
Si el plan de los coroneles de 1944 no hubiese reemplazado el programa integrador de 1862, las provincias hubiesen prosperado en forma autónoma y solidaria. El puerto sería solamente una ciudad burocrática. Habría grandes ciudades en todo el país, enlazadas por autopistas y ferrocarriles, sustentadas en una economía abierta y una población educada y emprendedora. Con créditos y mercado de capitales para financiar sus proyectos. Sin politización partidista para hacer negocios, sin contactos para promociones, ni créditos del Bicentenario.
(*) Editorial del diario La Nación del 9 de marzo de 2014.