domingo, 26 de febrero de 2017

La reforma de la coparticipación federal

Editorial de La Nación (*)

El gobierno nacional, en consulta con las provincias, está trabajando en un proyecto de ley para reformar el sistema de coparticipación federal de impuestos. Su propósito es lograr, antes de la finalización de su mandato, su entrada en vigencia a través de una ley convenio aprobada por la totalidad de las provincias. Debe recordarse que la Constitución Nacional de 1994 estableció que esta reforma debía estar implementada en 1996. Hasta hoy no se ha cumplido.
El criterio con el que el Poder Ejecutivo Nacional intenta ahora elaborar el nuevo régimen fue definido por el ministro del Interior, Rogelio Frigerio, quien señaló que se aspira a cambiar el sistema de coeficientes fijos por uno basado en criterios racionales de reparto, respetando el mandato constitucional que así lo estipula. "Este criterio -añadió- pretende cubrir la brecha entre lo que cada jurisdicción necesita gastar para poder prestar servicios de calidad y lo que puede recaudar haciendo un esfuerzo fiscal equitativo." La intención es conceptualmente correcta aunque supone cierta ingenuidad al esperar que 24 provincias puedan acordar que están recaudando lo posible y que acepten que alguien defina todos los años cuáles son sus necesidades de gasto. Claramente, por no funcionar la realidad de esa manera es que han pasado 22 años sin que haya podido acordarse una modificación del sistema.

La coparticipación federal de impuestos no es un sistema original de la organización nacional. Hasta 1934, cada una de las entonces 14 provincias cubría sus necesidades presupuestarias recaudando sus propios impuestos. Cuando se creó el impuesto a los réditos de las personas en 1932, las provincias protestaron por tratarse de un gravamen directo que correspondía a su jurisdicción. La Corte Suprema, sin embargo, lo convalidó, pero con la condición de que fuera transitorio. Además, fue necesario que dos años después el Congreso Nacional, en acuerdo con los gobiernos provinciales, sancionara una ley convenio por la cual el 17,5% del producido por el impuesto a los réditos se entregara a las provincias en proporción a lo recaudado en cada uno de sus territorios. Fue el inicio de la coparticipación, pero en esa ocasión sólo con un criterio devolutivo. Desde entonces se crearon nuevos impuestos y el de réditos, hoy Ganancias, vive a pesar de su transitoriedad. Las 14 provincias son hoy 24, habiéndose incorporado la Capital y en distintas fechas los ex territorios nacionales.

El sistema de coparticipación fue varias veces modificado. La Nación redujo su participación primaria. La distribución secundaria entre provincias debió incorporar un criterio redistributivo al provincializarse los territorios. La Ley 23.548 de 1988, vigente hasta el día de hoy, fijó el 42,34% para la Nación y el 54,66% para las provincias, con porcentajes establecidos para cada una de ellas. Del total de la masa coparticipable se separaba previamente un 2% para las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz, y un 1% para aportes discrecionales del Tesoro Nacional.

Al crearse o aumentarse impuestos no coparticipables, fue creciendo la porción de la torta reservada a la Nación y también las cantidades distribuibles en forma discrecional. La consecuencia fue el uso de esa discrecionalidad para la sujeción política, el favoritismo y la corrupción. Los gobernadores pasaron a estar gran parte de su tiempo en Buenos Aires intentando mayores aportes y el federalismo se debilitó. El gobierno de los Kirchner fue el ejemplo más acabado de esta deformada situación que hemos denominado unitarismo fiscal.

Tal vez la peor consecuencia del sistema vigente es la desalineación de los incentivos. A los gobernadores podría convenirles que se evadan los impuestos nacionales coparticipables porque, de esa manera, quedan en la totalidad en su provincia. Además, por gastar ellos lo que el gobierno nacional recauda, tienen el beneficio político de ampliar sus erogaciones o su planta de empleados públicos, sin tener el perjuicio de aumentar sus propios impuestos. Se ha alejado así del sano principio de la correspondencia fiscal, o sea que quien gasta recauda. Eso se llama en términos sencillos gastar con billetera ajena.

La responsabilidad de recaudar lo que se gasta es la única forma de alinear correctamente los incentivos y que los ciudadanos, a la vez contribuyentes, pongan atención en el nivel del gasto público provincial y resistan su incremento o su mala asignación. No es por casualidad que el gasto y el empleo público provincial han crecido a niveles insostenibles.

El criterio para la reforma que declara seguir el Gobierno no corregirá esta deformación. Los gobernadores han demostrado sentirse más cómodos con mecanismos de discrecionalidad y con la práctica de influencias que con un sistema que los impulse a la eficiencia y la austeridad.
No perciben que todos pelean por la misma torta y que el déficit fiscal de la Nación no le permitirá ceder ni una centésima porcentual en favor de las provincias. Nos animamos a decir que el camino elegido irá en vía muerta, como ha ocurrido en los últimos 22 años.
El objetivo no puede ser aumentar los fondos públicos sino generar un sistema que impulse a gastar menos y gastar mejor.
De las propuestas arrimadas al Gobierno parece plausible aquella que devuelve potestades tributarias a los gobiernos provinciales y retiene para la Nación determinados impuestos que sólo cubren sus necesidades presupuestarias. Por ejemplo, las provincias recaudarían en su territorio los impuestos directos y los claramente identificables con su generación geográfica. Sería el caso del impuesto a las Ganancias de personas físicas, el impuesto a los Bienes Personales, los impuestos Internos y los actuales gravámenes propios provinciales. La Nación retendría los impuestos indirectos tales como el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas, el IVA y los impuestos al comercio exterior. El impuesto a los Combustibles sería provincial, aunque su producido se canalizaría a un fondo de redistribución horizontal asignado con coeficientes fijos a las provincias. Estos coeficientes se determinarían de manera que en el inicio del nuevo régimen se empalme con la distribución secundaria que resulta del sistema de la ley 23.548 hoy vigente.
Esto sería necesario para evitar una abrupta desfinanciación de las provincias menos desarrolladas y, además, para hacer políticamente posible la reforma. No se discutirían necesidades de gasto ni cambios en la repartición de la torta,
Lo esencial es que si en el futuro un gobernador quisiera aumentar su gasto, debería incrementar sus propios impuestos. El alineamiento pasaría a ser el correcto. Se suprimiría la coparticipación vertical y el fondo de redistribución horizontal sería administrado y controlado por un ente conformado por las propias provincias. También debe tenerse muy en cuenta que no debería haber una reforma tributaria sin que antes se discuta una nueva ley de coparticipación. La cuestión del Fondo del Conurbano, en tanto, debería discutirse y resolverse en forma separada.

De acuerdo con la opinión de reconocidos constitucionalistas, una reforma como la descripta es compatible con la Constitución Nacional de 1994. Estamos en tiempos de reformas estructurales. Es importante ver el fondo y las causas de nuestros crónicos problemas para saber corregirlos. La cuestión de la coparticipación y el federalismo es uno de esos casos.
(*) La Nación. Editorial del día domingo 26 de Febrero de 2017.